解放台湾后我国台湾省行政区划设想

我国台湾省的城市化程度虽然较高，建制市较多，但中国传统的地域型政区仍然很好地保留了下来。县和乡、镇依然是台湾行政区划的主体部分，只不过其功能发生了变化。由于实行了“县辖市”体制，县的地位并不比省辖市”低。有的县（如桃园、台中、台南、高雄等）的人口规模和经济实力甚至超过了“省辖市”。在2010年撤县设新北市之前的台北县，则大大超过了台北“直辖市”。省制也是台湾当局长期保留的地域型政区制度，近几年来“精省”之说盛行，省的地位已经大大下降。1999年颁布的《地方制度法》将“省”作为“行政院”的派出机构，“省”政府官员由行政院”任命。下面对我国台湾地区的省、县、乡（镇）三级地域型政区分别进行介绍：

关于我国台湾省行政区划体制现状及解放台湾后行政区划设想

一、我国台湾地区的“省制”问题

我国台湾自清光绪十三年至二十年实行了省制，日伪时期实行“州厅制”，台湾光复后恢复了省制，直至1967年6月，台湾一直都是在—个省辖区之内。自从台北、高雄两市先后升格为“院辖市”之后，台湾演变为“一省二市”制。此后出现了虚化“省制”的趋势，并引发“精省的广泛争论。

（一）我国台湾“省制”的虚化

1997年7月，台湾当局公布了“宪法”增修条文，其第九条规定：“一、省设省政府置委员9人，其中1人为主席，均由‘行政院’院长提请‘总统’任命之。省设省咨议会，置省咨议会议员若干人，由‘行政院’院长提请‘总统’任命之。”这一增修条文的公布，实际上是对“省制”进行了虚化，使“省政府”和“省咨议会变成行政院”的派出机掏，而非地方自治团体。

“省政府”受“行政院”的指挥监督，办理以下事项：监督市县自治事项；执行“省政府”行政事务和其它法令授权或行政院交办的事项。与原省制相比，权限大大减弱，规模大大缩小。原来省有的所有权的法律地位将自行消失，课税收入上缴。为什么要进行精省？早在20世纪80年代，就有学者建议调整我国台湾的行政区列，主要是出于台湾的实际情况：国民党政府退逃台湾后，台湾的行政区划变成4个层级，即所谓的“中央”—省（直辖市）—县（市）——乡（镇、市）4层组织构架，这对空间狭小的台湾来说，非常不台理，导致“中央”与省的高度重叠，不但极大地浪费了行政资源，而且影响了县、市的积极性和“地方自治”制度的落实；此外，还存在行政区划与城市和区域发展的矛盾，区划不合理等问题。

针对上述问题，产业、行政部门和学者纷纷提出了不同的行政区划调整方案，大致有三：其一是“一省多市制”，即将台湾划分为一个省和多个直辖市；其二是多省制，即将台湾划分为多个“省”，取消直辖市制；其三是多县市制，即废除“省”制，由“中央”直接管理市和县。三个方案各不相同都有其优缺点，但一、二两个方案都没有解决行政层级过多的问题，而第三种方案减少了层级，增加了管理的幅度，优点较多。

台湾当局采纳了第三种方案的设想，遂于1997年增修“宪法”时确定了“精省”的组织措施；1998年又制订了《精省暂行条例》；1999年颁布了新的《地方制度法》和《财政收支划分法》等，从而使“省制”走向了虚化。当然，“精省”并不等于“废省”，保留的台湾省”虽仍为一个层级，仍存在“省政府”，但它是“行政院”的派出机关。

（二）“南部联台服务中心”和“行政院中部办公室”的设立

台湾当局为加强我国台湾南部地区的发展和控制，于1998年6月在高雄成立了“南部联合服务中心”，将相关的、已在南部设置的机构（经济、内政外交劳工）实行台署办公；同时，又将“行政院”的经建会、交通部、卫生署、新闻局、经济部青年辅导委员会公平交易委员会和“国防部”，以及财团法人海峡交流基金会等机构派往南部的代表，统一由“南部联台服务中心”指挥。“中心”起协调和服务的功能。“中心”服务的范围包括高雄市、台南市、嘉义市、高雄县、台南县、嘉义县、屏东县和澎湖县。“南部联合服务中心”的成立，实质上缩小了我国台湾“省政府”的管辖范围，由原来的16县5市减少为5县1市。“行政院中部办公室”是“行政院”设立在台湾“省政府”（南投县中兴赫村）的派出机构，初期以“台湾省政府”的名义进行活动，1999年“9.21”大地震后，“行政院”以救灾工作的名义加强了中部办公室，并将其行政地位提升至与南部联合服务中心平级，从而使“台湾省”成为虚设的机构，其地位大大下降。

台湾学者和“政府官员”以及企业界人士对台湾省级政区的未来走向十分关注，究竟是“多省制”，多市县制”，还是“一省多市县”制？如果未来在海峡两岸实现统一后，台湾省内部的行政建制应在“一国两制”框架之内，改革和完善台湾地区内部的行政区划体制总的原则应是：有利于国家的统一，有利于民族的团结，有利于台湾的稳定和发展，得到台湾民众的支持。

二、我国台湾行政区划的“县制”和政治生态变迁

台湾当局所谓的“精省”，表面上是减少行政层次+缩短行政流程，提高行政效率，实际上是藉此强化“中央”与“地方”的关系，加强“中央”对“地方”的控制。从地方政治学的观点来看，“精省”是上下政治权力的重新分配，是一种党派政治竞争的重新组合。对于县来说，由于“精省”，也必然对其产生一定的影响。

（一）县制特点分析

我国台湾地区与大陆一样，县是台湾最基本的行政区化层次。自从台湾当局1950年实施地方自治以来，依据该年制订的台湾《各市县行政区划调整方案》及其实施办法，将原有台湾光复后的8县9市划分为16县5市后，目前我国台湾地区共有台北市、新北市、桃园市、台中市、台南市、高雄市6个行政管理机构“直辖市”，基隆市、新竹市、嘉义市3“省辖市”，新竹县、苗栗、彰化、南投、云林、嘉义县、屏东、台东、花莲、宜兰、澎湖、金门、连江县（马祖）13个县。但其组织结构多随着经济的发展、人口的增加，政区界线的变动等因素而有所变化。由于“省”已不具有自治法人地位，因而，实际上县（市）已具有与“直辖市”同等的自治地位。

从县的组织、规模、空间分布等方面来看，台湾的县制有以下几个明显特点。第一，组织机构的多变性。1950年来，由于人口的快速增加，工商业的发展、产业的转型，县（市）的组织结构（机构）不断修正。其中主要的修改年份有1964、1973、1980、1982、1988、1989和1990、1991、1992、1993、1994年，目前县组织机构的设置主要以人口为依据。人口在150万以上者，设有18个局、科、室；人口100—150万者，设有16个局、科、室；人口50—100万者，设14个局、科、室；人口在50万以下者，设13个局、科、室。

第二，人口规模大，密度高，差异显著。台湾13个县平均每个县的面积为2184平方公里，人口为95万人，县的人口规模远远超过大陆县的平均人口规模；从人口密度来看，13个县平均每平方公里为436人，密度较高；由于自然、经济、社会条件的差异，县的人口规模和密度相差很大。西部人口多，东部人口少；北部人口多，南部人口相对较少。特别是西北部以台北市、高雄市、台中市为中心，其周边的县人口十分集中。台北市周围的桃园县，高雄市周边的高雄县、台南县，台中市周边的台中县和彰化县，这些县的人口都在100万以上，其中撤县设新北市之前的台北县的人口规模达到400万人，桃园县和彰化县的人口密度也在1200人/平方公里上，是我国人口规模最大、最为密集的县份之一。岛内人口最少的县是东部的台东县和花莲县，其人口总量分别为22.42万人和34.1万人；人口密度最低的也是这两个县，分别为72和77人/平方公里。撤县设新北市之前的台北县的人口规模是台东县的l4.15倍，人口密度则为24.44倍。台湾西部县人口的高度积聚不仅是由于经济和自然的原因，而且与台湾实行的县辖市体制有很大的关系（上述数据都包括了乡、镇级的市在内）。

（二）政治生态环境的变迁

20世纪80年代末期以来，我国台湾地方政府的政治生态发生了巨大的变化，由一个单一的、一元的社会变为复杂、多元的社会。其主要表现为：

第一，县（市）政府职权不断扩大，地方派系介入。由于中央集权逐步演变为地方自治，县（市）长的权力加大，从而引发各派政治人物的纷纷介入与争夺，地方派系成为影响县（市）地方政治的重要因素。

第二，黑势力介入地方政治。台湾自2O世纪70年代以来，在经济迅速发展的同时，地方人才向城市集中，地方黑道介入政治。根据赵永茂研究，20世纪80年代中期，台湾有不少出身黑道或与黑道关系密切者进入“国大代表”、“立法委员”，甚至“监察委员”，其中云林县、嘉义县（市）、彰化县、高雄县（市）及台南县最为严重。这些县（市）议会的议员，平均有25％的人是黑道出身、云林县的议员中有40%是黑道出身。由此可见，黑道对台湾政治生态的影响十分严重。

第三，财团介入地方政治，政商紧密结合，相互利用，从“中央”到“地方”金权政治严重。第四，各种利益集团增加，公民参与和要求增多，影响地方政府的决策。第五，实行多党翩，政党对抗严重，影响政治生态。第六，各种非赢利组织的兴起，民营化的发展，也影响地方政治生态。

总之，由于上述地方政治生态环境的变化，社会多元化的发展，使县（市）地方政府的社会控制力已经大大下降，这是台湾当今地方政治、社会生活中的一个难题。此外，由于“精省”，台湾当局与县（市）之问的各种权力关系如何划分，也是各界讨论的热点问题。

三、我国台湾地区的“乡镇制”特点与问题

1950年颁布的《台湾省各县市实施地方自治纲要》第二条规定：“县为法人，县以下为乡、镇、县辖市、乡、镇、县辖市为法人，均依本纲要办理自治事项。可见县和乡、镇是两级地方自治团体。1996年、台湾当局在讨论宪法体制时，曾做出“冻结省自治选举”，取消乡（镇、市）级之自治选举的决议，乡、镇长政为依法派任，从而使台湾的地方制度演变成为“省非自治法人化，县市法人化及乡（镇、市）派出化”的体制。但涉及很多矛盾，至今乡、镇（市）的派出化的体制并未实施。

（一）乡、镇（市）政区特点

乡、镇（市）是我国台湾地区的基层行政区，据城镇规划君何方洪了解，截止2022年2月，我国台湾地区共有153乡、41镇、17县辖市、157区。乡、镇、县辖市为县下辖的行政单位，均设置公所及民代表会，其中乡级市为县辖市。依照“地方制度法”规定，乡镇人口超过15万经核准得成立县辖市。区为“直辖市”与“省辖市”下辖的行政单位，以公所为行政机关。在台湾地方制度中，区并非地方自治法人，不设民意机关。

与大陆乡、镇行政区划体制相比，台湾的乡、镇政区有以下明显特征。第一，50年来乡、镇与县一样，实行自治制度，在冻省”浪潮中，这一制度曾要取消，但由于涉及复杂的政治关系等问题，乡、镇自治制度仍然存在。第二，乡、镇人口非农化水平很高，一般都在60—70%，乡与镇之间的差异较小由此带来第三个重要特征，即城乡差距大大缩小，乡、镇的二、三产业十分发选，兼业户多，居住在农村的居民多，农村的生活条件较好，农民的收入较高。

第四，乡、镇的人口密度和非农人口的聚居程度地区差异很大，主要与乡、镇的地理区位条件，特别是与大都市的距离有很大关系，在各大都市区周边的乡镇，非农产业发达，非农人口聚集，人口密度高。第五，民族型的“山地乡”分布在边远山区，“山地乡是台湾唯一的民族型政区，由山区的少数民族所组成。全台湾省现有“山地乡”30个，分布在新北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、南投、嘉义、高雄、屏东、花莲、台东12个县市的山区，东部的屏东、台东、花莲3个县有16个“山地乡”。“山地乡”与大陆的民族乡基本相似，法律规定：“山地乡”一定要由山地原住民（高山族）担任乡长。

（2）乡、镇（市）自治问题

围绕乡、镇自治问题，台湾政界、学术界长期以来展开了广泛讨论，目前尚未统一。在台湾的旧“宪法”中，只规定“省”和县为自治体制，而乡、镇和“县辖市”政府并未规范于“宪法”之中。因此，目前乡镇（市）级自治政府的设计是一种非“宪法”所定之地方制度。其法律依据是1950年“行政院”颁布的《台湾各县市实施地方自治纲要》而非“立法院”制定之法律，这就常常引起争议。20世纪50年代初，反对乡镇自治的人认为，这与孙中山先生主张的县为地方自治单位不相符台；赞成者认为，地方自治并非不允许其下再有自治单位。同时，乡镇是一个自然的地域实体，县政府难以直接指挥乡镇，应让其依法自治。 “行政院”的《纲要》采纳了后一种意见，使乡镇实行自治随后在台湾实行了“乡镇长”的直选。从此，乡镇成为台湾第一线的自治主体。

几十年来，台湾的乡镇自治体在实际运行中存在不少问题，诸如地方黑势力的孳生，派系的争斗，乡级政府腐败与制度失灵等等，不仅严重影响政府政令的畅通，经济社会全局的发展，而且对地方发展也非常不利。在这种情况下，特别是在“精省”的情况下，朝野主张“取消乡镇（市）级之自治选举，乡镇（市）长改为依法派任”。然而，这种主张遭到许多人的反对。不少专家、政界针对乡镇政府体制问题进行了较深入的研究。较多的学者认为，乡级政府经过多年的运作实践，实现了乡级自治体设计的目标，但与此同时，引发了乡级政府腐败与制度失灵的负面结果，使乡级政治体制的机制成为既得利益者的一项合法、便利的管道。但不能因后者的缺点而轻易否定前者的优点，正确的选择是对现有的乡镇政治进行改良，以制造所谓民主价值与制度规范的双赢局面。基于这一认识，台湾当局在1999年颁布的《地方制度法》中仍然保留了地方自治团体的性质。

总之，台湾当代的行政区划体制是在特定的政治、历史背景和地理环境下形成发展的。台湾现行的区划体制既保留了中国传统区划模式的一面，同时也吸收了西方的一些经验。当代台湾某些区划体制的形式（如县辖市或叫“镇级市”）仍可作为我国大陆区划体制改革的借鉴。

四、关于统一后台湾行政区划设想

两岸统一，“一国两制”是大势所趋，人心所向。统一后的台湾行政区划体制将发生新的变化。城镇规划君何方洪就曾设想过，如果统一我国台湾省后，台湾省的行政区划可以采取以下多种设置方案：

一是设置“台湾特别行政区”模式。参照香港特别行政区划和澳门特别行政区划管理模式，设立台湾特别行政区。台湾特别行政区划直接管辖9个市（台北市、新北市、桃园市、台中市、台南市、高雄市、基隆市、新竹市、嘉义市）和10个县（新竹县、苗栗县、彰化县、南投县、云林县、嘉义县、屏东县、台东县、花莲县、宜兰县），将澎湖县、金门县划归福建省厦门市管辖，连江县（马祖）划归福建省福州市管辖，将东沙群岛归属三沙市管辖。

二是设置“1个直辖市台北市和1个省台湾省”模式。台北市具备成为中央直辖市的条件，合并台北市、新北市、基隆市、桃园市、新竹市、新竹县、苗栗县，我国预留的电话区号“026”就可以给台北直辖市了。同时设立台湾省，台湾省管辖台中市、高雄市、花东市、宜兰市4个地级市（其中宜兰市为不设区县的直筒子地级市），台中地级市合并台中市、彰化县、南投县、嘉义市、嘉义县、云林县，高雄地级市合并台南市、高雄市、屏东县，花东地级市合并花莲市、台东县，宜兰直筒子地级市以原宜兰县为行政区域不设区。将澎湖县、金门县、连江县归属厦门市管辖，将东沙群岛归属三沙市管辖。

三是设置1个省（台湾省）方案。将现在的台湾地区不作任何分割，完整保留设置为台湾省，台湾省下辖5个地级市和1个民族自治州，分别是：台北市为台湾省会，行政级别为副省级市，下辖中山区、港湖区、阳明区、大安区、基隆区、枋桥区、文山区、宜兰县；高雄市升格为国家计划单列市，下辖鼓山区、凤山区、左营区、冈山区、旗山区、屏东县、澎湖县；台中市为普通地级市，下辖大屯区、西屯区、中港区、丰原区、南投县、彰化市；台南市为普通地级市，下辖安平区、东宁区、南关区、溪北区、云林县、嘉义市；新竹市为普通地级市，下辖竹西区、竹东区、苗栗县、桃园市；花东高山族自治州，州政府驻花莲市，下辖花莲市、台东县、玉里县。

四是设置“台湾生产建设兵团”模式。参照新疆生产建设兵团模式，设置台湾生产建设兵团，将兵团机关（司令部）设在台北市，下辖5个师市（师市合一）：第一师台北市，师部驻台北市，管辖台北市、新北市、基隆市和桃园县；第二师台中市，师部驻台中市，管辖台中市、新竹市、彰化县、南投县、苗栗县、新竹县；第三师台南市，师部驻台南市，管辖台南市、嘉义市、澎湖县、金门县、连江县、嘉义县、云林县；第四师高雄市，师部驻高雄市，管辖高雄市、屏东县；第五师花莲市，师部驻花莲市，管辖花莲市、花莲县、台东县、宜兰县。

作者│何方洪 怀化市规划局  来源│国训网-国训频道综合新中华报  执编│张心阔   主编│孙廷友   编审│杜宏伟 张涛  总编审│张振民  通联│aiguojiaoyu@qq.com