王丽惠：“富人治村”缘何无法实现村民致富？

一、村治新面貌与年轻村干部

在我的家乡,一个在快速变迁的苏北小城,乡村的普遍图景是富人做村干部。近年来,年轻村干部逐渐增多,约1/3的村是由三四十岁的年轻富人担任村干部,原因有三:第一,经济较快发展为年轻人提供了本地致富的空间,兼任村干部让年轻人在家乡有面子、在体制有身份,有利于年轻人事业提升,村干部职业对年轻人吸引力增强。第二,正如乡村俗语所言,“当家三年狗都嫌”,加之长期的村级权力运行不规范,导致老的村干部与村民间形成日积月累的矛盾,影响了干群关系,阻碍村庄治理工作顺利开展;此外,部分村干部因子女在北上广和南京等城市落户引发家庭和个人发展重心村外转移;在诸多因素叠加下,许多老村干部或自愿或非自愿地退出村庄治理。第三,年轻人有干劲,能为村庄治理带来活力,更受村民欢迎。

富人做村干部,是“政治素质强、发展能力强、带头致富、带领致富”即“双强双带”政策的要求,也是村集体经济不足情况下乡村治理实践的需求。但因村级权力运行不规范,原本兼具制度效果和社会效果的“富人治村”反而诱发了村干部侵占公共资源中饱私囊及精英俘获等问题。

2014年以来的村级权力规范化建设,尤其是“三资清理”、“村务监督”、“权力清单”等举措的陆续出台,成为“富人治村”的新时代背景。逐渐合法化的乡村资源配置及优化的政治生态,为年轻人在乡村发展上一展身手提供了机遇。比如,笔者在浙江慈溪农村调研时曾遇到一名优秀的皖北籍外来务工青年,因其热心公益且技术精湛而在外来务工群体中颇有名望,并被当地政府评为“优秀党员”,但他不回乡做村干部的原因就是“老村干部有势力,年轻人选不上”。

无论如何,新老村干部的更替更多是一种交接,而非年轻干部对老村干部的否定。村干部是一个时代的乡村治理体系的缩影,是村治制度的一环,他们与家乡共同历经改革和发展的阵痛,也陪伴乡村共同踏过风雨暖阳。

二、软环境建设与富人反哺

在本地乡村富人群体中,真正有经济带动能力的能人较少,“富人”村干部主要是各类工程老板和高收入中农等群体,具有产业带动性的企业家凤毛麟角,如拥有中等规模的采石场、水泥厂老板就可位列高收入群体的塔尖,整体反哺能力有限。担负实现农民的增收致富使命之关键在产业而不在“富人”。

受经济结构深层次制约,村干部欲带领村民致富可谓艰难竭蹶。以苏北X镇为例,农村近1/3的村民外出务工,本地就业者主要是在乡镇服装、食品加工厂务工的妇女和打散工的老年人。全家就地转移的是少部分掌握农业技术的经济作物种植大户和养殖大户,如种植20亩的草莓、火龙果等年收入可达30-40万元,种植8-9亩大棚蔬菜年收入可达20万元;也有农户经营较大规模的养鸡场和鱼塘;但普通农村的种养大户少则三五户,多也不会超过十户。

近年来,本地内生出的果蔬经济作物产业发展动力因技术匮乏而偃旗息鼓,村干部也面临技术匮乏的发展瓶颈。如某村主任是当地某小型国企的职工,同时,在村流转了100亩土地种植大田作物,其种植年收入约10万元,土地租金的上涨使规模经营发生边际效益递减,需要砍减种植面积、更补果蔬作物,但因无大棚技术,他只能先种植露天的无花果。

在全国经果作物市场不稳定,且本地缺乏规模效应的情况下,村民理性选择多样化品种种植,更增加了对农业技术的需求。一些村干部应村民要求,曾尝试于每月10、20日的党员学习日上邀请农业技术员讲授果蔬作物种植知识,但因空壳的村集体经济无法支付技术员报酬而不了了之。X镇受农业技术制约而发展能力受限的状况与南京农村形成鲜明对比,许多南京远郊村不仅有国家和省级农业技术院校的试验田,还能频繁接受农业技术专家推广的新种植品种,进而形成“以点带面”的发展格局,更是促生出了一批具有全国顶尖水平的在村“土专家”。

管中窥豹,可见一斑。产业技术和高质量公共服务的供给正成为苏北农村发展亟须跨越的门槛。在工业产业方面,虽然乡镇政府在极力招商引资,但因技术项目稀缺,也迟迟无法推进。

农民致富是产业发展的结果,产业发展与资源禀赋、基础设施及技术、人才、市场等软环境建设紧密相关。苏北的基础设施基本完善且资源禀赋良好:800斤小麦和1400斤水稻的亩产在全国也是高产区,平原方便机械收割,种100亩大田仅插秧和除草需要雇工,雇佣收割机收割仅需35元/亩,直接装车送往粮站。如今,农民孕育的经济力量已经不是“靠天吃饭”,而是更高质量的发展、更有产业效益的生产。“千金在手不如一技在身”,没有软环境建设,即使村干部献身精神再强、经济收入再高也无以激活产业能力。

三、尘封的村级债务与村治新常态

富人村干部为村庄带来的,更多是治理效益而非致富效益。苏北农村村级债务高,如全国百强县N县80%的村庄负债,各村平均负债180万元,60%以上的村级债务是欠村干部的工资,其余部分则是物资欠款或欠农民上交的宅地基认购款等。由于村级负债,村干部甚至不敢发展集体经济,因为“村里没钱还好,大家都不会来讨债,一旦有了钱,就要先还上一百多万的债务”。整个X镇,仅一个村有集体收入,该村约30亩未发包的集体土地每年有十几万的租金收入。没有集体收入的村庄,运转经费亦是捉襟见肘,只有三职干部的误工补贴由财政负担:书记、主任和会计,书记的月补贴为2000元,其他二人收入是书记的90%。因其他村干部和小组长工作补贴无法发放,岗位也被裁撤。换言之,农村治理只有靠三名村干部。

国家项目资金的相对充足补强村集体经济的薄弱,但这就需要社会资本更强的富人型村干部予以盘活,经济能力强的村干部可以在施工中先行垫资,在申请项目上也更有优势。X镇C村,自新书记2013年上任以来,争取项目为村庄修了一万多平方的水泥路,并实现户户通,整治河道,安装路灯;还领导红白理事会进行移风易俗改革,遏制白事铺张攀比风气。以前,村民办白事要20个菜,要请乐队、放鞭炮;移风易俗改革则规定只能有8个标准盘、限供5元/包的香烟,请乐队也改成用扬声器放乐队录音,农户办白事至少节约万余元。同时,村庄凝聚力更强,2017年,C村全村人筹款13万元,重修了办白事的公共场所土地庙;村庄的赌博风气也得以扭转。虽然集体经济依然薄弱,在经济发展方面仍止步不前,但因“村干部像是干事的样子”,村民仍形成对新一届村干部的认同。可见,村民对村庄发展的期待,并不是一日腾飞、论黄数白,而是生产生活方便有序、风俗善良。

村干部积极进行基础设施建设和移风易俗的动力来源于政策支持和村民吁求。除此之外的治理范畴,村干部则更为消极,村级治理也更加常态化。首先,村干部工作主要是乡镇要求的基层党建、环境整治,及例行的新农合收费、纠纷调解等,偶尔涉及的公共活动筹款也转交各类理事会管理。其次,村干部自身发展也逐渐与村庄利益脱钩,限缩对村庄利益的介入程度。如村干部极少在本村而转至全镇范围和附近乡镇包工程,与传统在乡村灰色空间中分利不同的是,他们更多参与市场资源分配。村治常态化在限制村干部禀性对村庄影响的同时,也缩小了其能力对村庄的影响。这就使得,村庄治理整体是维持型、回应型,而非经济发展型,换言之,村治并不以“致富”为内在逻辑。

由于维持型治理仍保存村治的积极面向,包括具有回应能力、树立村干部权威、加强社区凝聚力、规范村级微权力,村级治理仍能获取良好的社会效果。

四、余论

遥望一江之隔的苏南,那里的村干部曾塑造中国“双强双带”的典型模式。但苏南的能人型村干部与其说是苏南农村经济发达的原因,不如说是其强大内生经济能力的映射,是技术、人才、产业聚集的体现。长三角产业溢出效应孕育的乡村经济潜力赋予村干部大展宏图的舞台,其中善于抓住机遇的村干部又得以塑造能人治村的传奇。长江天堑分隔的,不仅是自然地理和人文风貌,还隔出了两个时空发展阶段。苏南敏锐地捕获了时代先机,全国卖方市场时在村内一两名技术员的带领下完成产品生产与转化,进而积累资本、人才,并不断推进技术更迭。毕竟,区位与模式皆不可复制。苏北农村也正孕育着对技术和产业的需求,思虑着乡村与市场更深入的衔接,但这更多地变成了个体农民对软环境建设不足的突破。

作者：王丽惠，南京师范大学中国法治现代化研究院研究员。

编辑：张心阔  郑跃光  编审：张涛